这也说明清政府在使用这一概念时深受日本话语的影响，是在与日本对话过程中的一种回应。

对于上述两次授权决定所产生的影响，存在两种截然相反的解读和评价。后者宣称，除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。

坚持人民代表大会制度、恢复设置国家主席等都是明显的例证。这个宪法修改草案最大的特点就是从中国的实际情况出发。在宪法修改第一阶段（1980年9月至1982年2月）的大部分时间，两院制曾是被重点关注的方案。具体而言，修改宪法、制定和修改基本法是属于全国人大的职权。如此，便于深入讨论并解决问题。

在这一稿中，增加了此前从未出现的全国人大常委会基本法律修改权条款。张友渔先生直接表达了这样的观点。在微观层面，党政联合发文备案审查的合规性标准主要是为了解决党政联合制发的规范性文件与党内法规体系的协调统一问题，完善党的自我革命制度规范体系。

在党内法规范的备案审查结果方面，按照《备案审查规定》第五章的规定，依据报备的政党联合制发的党内法规范是否存在问题，以及问题的性质和严重程度，分别作出通过建议告知提醒纠正等类型的处理。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。从调整范围上看，党政联合发文的调整对象和事项范围涵盖党与政两方面的复合要素。二是审查主体与文件制定单位的沟通协商机制，促进监督主体与监督对象之间的沟通合作，有利于全面了解党政联合发文存在的问题与原因，实现有效整改党政联合制发的规范性文件的目的。

通过党政联合发文多元监督体系之间的良性互动，促进政治系统和法律系统的结构耦合，有利于推动党政关系规范化发展，形成党内法治与国家法治有机统一的善治形态。根据《立法法》第97条，《监督法》第29条与《地方组织法》第44条、第59条的规定，地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的规范性文件。

依据《党章》第10条的规定，中国共产党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，党的下级组织要服从党的上级组织的领导和管理。为了便于管理国家和社会事务，行政机关可以制定具有普遍约束力的行政规范性文件。在制度构造上，我国党内法规制度体系与行政规范体系已形成了两套监督规则。既然党政联合制发的规范性文件应受到人民的监督，那么在党政联合发文的多元备案审查系统中，由人大常委会主导党政联合发文备案审查的协调程序就具有合法性基础。

一方面，通过制度管党治党，服务于党的执政目标，提升党的执政能力，保证党的长期执政。旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的根本要求，是中国共产党人最鲜明的本质特征。而且在各个监督系统中，如果人大主导的法律监督系统发现党政联合发文存在违宪违法的情形，或者是党委主导的政治监督系统发现党政联合发文存在违反党规的情形，相应的监督主体并不能单独认定其无效或将其撤销。只有通过正当的民主参与程序保障多个监督系统之间充分的沟通对话，让多元协商机制贯穿于党政联合发文的备案审查过程，才能整合各个审查主体的意见，并达成政治标准和法律标准相统一的共识性结论。

该党政联合发文也不局限于党的自身建设活动，还参与规范国家公共事务治理。从治理功能上看，党政联合发文旨在将党政合意通过规范形式贯彻到国家治理体系中。

只有将规范性文件的合宪性审查权赋予省级人大常委会，才有利于维持宪法秩序在地方的统一性与权威性。根据中共中央办公厅印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，有的地方已经制定了专门的备案审查衔接联动机制。

也就是说，党政联合发文的监督逻辑并不能遵循国家法律系统或党内法规系统的单一备案审查规则，急需创建新的法治监督机制。混合性党规说主张党政联合发文是党内法规与国家法律一体化的外在载体，是党内法规中一种特殊的混合性法规。但是各个备案审查系统之间的标准如何分配，则是实现党政联合发文法治化的关键所在。在党政合署合并办公的背景下，处理好党政关系，推动党内法规制度体系与国家法律制度体系的有机衔接，首先要坚持和完善党的领导。首先，党的领导是政治保障。按照法治基本原理来讲，治国者必先受治于法，法治政府重在以法束权、明确公权边界，强调法治是行政权力运行的基本准则。

于是，在党内法规体系中，就形成了以党章为最高位阶，以中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规为先后顺位的等级秩序。超越权限是指规范性文件制定机关超出自身职权的界限范围，对法律未授权的事项作出规定。

执政党通过对政府体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向植入政府体系中，促进政治与行政的双轨统合。本文拟结合党的领导与人大主导的规范性文件治理实践，构建双轨统合式的党政联合发文备案审查结构，明确党政联合发文的双轨式备案审查标准与统合式备案审查协调机制。

一方面，党政联合发文溢出党内事务治理范围，辐射到党外，涉及国家和社会各方面的综合事务，对政府公权力与公民私权利产生影响。在双轨制的党政联合发文备案审查标准体系中，如果党政联合制发的规范性文件违反党内法规，人大主导的审查系统无权处理。

党政联合发文是指党和政府就共同的职权事项联合发布的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的制度文件，包括较高位阶的党内法规性质的党政联合发文与较低位阶的规范性文件性质的党政联合发文。那么党政联合发文的监督主体是谁？监督标准如何设置？监督程序怎么协调？这些问题需要挖掘新的理论素材和制度方案来加以回应。不同的监督主体由于其行使权力的性质、与被监督机关的关系等差异，备案审查的处理结果也不一样。由于党政联合制发的规范性文件按照制定主体与规范属性，可以分为省级以上党委和政府联合制定的党内法规与各级党委和政府联合制定的其他规范性文件，所以需建立类型化审查标准。

基于党政联合发文权力性质的复合性、治理功能的多样性、调整范围的跨界性与规范属性的双重性等典型特征，党政联合发文行为应该接受两套监督系统的约束。党政联合发文在党内法规系统和国家法律系统中均未受到明确的备案审查规则约束，实践中容易逸脱法治监督，导致权力滥用，亟待创建新的法治监督机制。

党的中央组织的地位高于党的各级各类党组织，其制定的中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规、省级党委制定的地方党内法规。完善以党章为核心的党内法规制度体系与以宪法为核心的国家法律规范体系，正是党政联合发文多元备案审查体系的法治目标。

2019年中共中央修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第13条第2款规定：制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。于是，在党政联合发文有效规制党内事务和党外事务的过程中，通过党内监督和党外监督的有机结合，实现党政联合发文的规范化发展。

政治和行政的性质和职责各不相同，二者分别代表政权和治权，政治机构行使国家执政权，行政机关行使国家行政权。行政承担的是国家执行功能，通过行政管理活动来贯彻和执行党和国家意志。根据国家层面的制度要求，各省人大常委会和省政府分别制定了规范性文件备案审查的地方性法规和地方政府规章。宪法是国家的根本法，在一国法治体系中具有最高法律效力，是整个法治体系的价值基础和规范依据。

由于只有涉及党组织和行政机关双方职能的事项才能联合制发法规范文件，所以党政联合发文是建立在职能分工的基础上，党政联合发文的备案审查同样要遵循政治与行政分工负责的监督格局。党内法规是管党治党的重要依据，依规治党是建设社会主义法治国家的必然要求和有力保障。

上述党政联合发文要么是规定了国家机关的权力事项，要么是设定了公民权利的限制事由。关于党政联合发文的性质，代表性的观点是单一属性说、混合性党规说与双重属性说。

在党内法规范的备案审查主体方面，遵循谁制定谁报备与谁领导谁审查的原则，具体分为报备主体和审查主体，前者是指党内法规范的制定主体，后者是指党内法规范的监督主体。依职权审查又称为主动审查，是指备案审查主体按照法律规范的职权要求，将行政规范性文件主动报送备案审查。